Laboratório de Estudos sobre Circulação, Transporte e Logística

Passado a década de 1990 com o processo de abertura da economia brasileira para o capital externo, controle inflacionário, consolidação do Real como moeda e o alto índice de privatizações, fusões e aquisições. O Brasil inicia o século XXI na perspectiva de aumento da oferta de empregos e postos de trabalho, que durante a década passada muito foi perdida.

A inserção do capital externo de maneira agressiva, por via das privatizações, fusões e aquisições na década de 1990 e, principalmente, com os dois mandatos do governo Fernando Henrique Cardoso elevou a presença do capital externo no país. Passando de pouco mais que 2 bilhões de dólares em 1994 para 32 bilhões em 2000 e fechando em 2002 com cerca de 16 bilhões de dólares no estoque liquido de investimento estrangeiro direto (BACEN, 2017).

Terminada a onda de privatizações o início do governo Lula (primeiro mandato de 2003 - 2006), a presença do IED no Brasil sofre uma leve queda, muito pelas incertezas na entrada do Partido dos Trabalhadores no governo e a baixa nas privatizações, terminando o ano de 2003 com valor liquido de 10 bilhões de dólares, e variando entre crescimento e queda até o ano de 2006, como apresenta o gráfico 1.

Gráfico 1 - Total Investimento Estrangeiro Direto Líquido

Fonte: BACEN,2017.

Passado os primeiro anos de governo, o fluxo de IEDs continua variando, porém, em 2008, houve um elevação exponencial dos investimentos estrangeiros líquidos no país, chegando a representar 2,8% do PIB no mesmo período deste ano (BACEN, 2017). Este aumento se deu principalmente por via de empréstimos intercompanhia e a matriz no exterior para filiais no Brasil.

Devido à crise de 2008, no sistema bancário e econômico mundial, o fluxo de capital externo volta a decair fechando sua participação, em 200,9 em apenas 1,6% do PIB brasileiro, voltando a subir em 2010 e se mantendo em aumento e numa leve estabilização nos anos seguintes.

Com o fortalecimento dos BRICS despontando como economias emergentes, o crescimento dos investimento e entrada de capital externo se torna relevante, o desenvolvimento do sistema produtivo do país e sua inserção do contexto global o torna atrativo para novos investimentos.

Comparativamente em porcentagem com o restante dos BRICS, em relação ao mundo, o Brasil no período do governo Lula da Silva despontava como terceira força atrás da China e da Rússia, com a Rússia muito próxima dos valores do Brasil. Trazendo para o país no âmbito político a oportunidade de despontar como player em âmbito mundial e não apenas regional.

Em geral, com exceção da China, que manteve no período de 2003-2010 taxa de participação no fluxo de IED acima dos 2%, em relação ao mundo, o Brasil e Rússia seguem alterando entre participações de 1,5% e 2%, destaque para o ano de 2010 onde o Brasil chega aos 3,1% (UNCTAD, 2017) e um total líquido de mais de 48 US$ bilhões.

Pensando no período do governo Lula, em relação a entrada de investimentos estrangeiros, vemos períodos de variação com uma taxa de crescimento no decorrer dos anos. O crescimento da participação de países como China, Estados Unidos, Holanda, entre outros, impulsionou o aumento do IED no país, não para privatizações, mas representado principalmente no desenvolvimento do setor de serviços, seguido pela indústria e pecuária, com empréstimos e aumento das fusões e aquisições no país.

Assim como também ocorre nos demais ramos industriais, observam-se consequências das políticas públicas no desempenho do setor de revestimentos cerâmicos. Não houve na década de 1980 uma política industrial consistente capaz de impulsionar o desenvolvimento da economia brasileira. Durante esse período, o setor de revestimentos cerâmicos teve seu mercado consumidor aquecido graças ao processo de urbanização brasileira, reforçado pela política de incentivos a indústria da construção civil pós-64, através da fundação do Banco Nacional de Habitação (BNH) e Sistema Financeiro de Habitação (SFH).

Deste modo, os anos de 1980 foram marcados pela grande expansão das cerâmicas catarinenses pelo território brasileiro com abertura de novas fábricas ou aquisição de empresas concorrentes. As indústrias cerâmicas paulistas aproveitaram pouco desta conjuntura, uma vez que foi nessa década que grande parte delas migrava da fabricação de telhas e tijolos para a produção de pisos. Já as cerâmicas catarinenses não só obtiveram proveitos como também foram auxiliadas por investimentos estatais, através da abertura de créditos do BRDE (Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul) e do BADESC (Agência de Fomento de Santa Catarina).

Contrariando a herança do período militar, os anos de 1990 ficaram caracterizados pela a abertura econômica e por uma série de concessões e privatizações, financeirização e desnacionalização. O início dessa década foi marcado pelo Plano Collor, fim da liquidez, grande concentração da indústria cerâmica e desaquecimento do mercado de revestimentos devido ao fim do BNH em 1991. Isso fez com que a construção civil brasileira ficasse praticamente desativada gerando saturação do mercado nacional devido à superprodução. As indústrias catarinenses sentiram os efeitos dessas mudanças e entraram em crise, porém nenhuma delas foi vendida a capitais internacionais.

As indústrias cerâmicas catarinenses precisaram rever suas estratégias. Praticamente todas, neste momento, passaram por algum processo de reestruturação organizacional, profissionalização da gestão, e alguns casos de modernização de parque fabril. Até o início da década de 1990, as indústrias cerâmicas de Santa Catarina eram altamente verticalizadas. Nesse período, ocorreu a reestruturação produtiva e muitas se retiraram de algumas etapas da produção e circulação das mercadorias. Seu objetivo foi diminuir custos, além de aumentar a qualidade e produtividade.

As indústrias catarinenses perderam a concorrência para as indústrias paulistas na produção em grandes escalas. Os revestimentos paulistas alcançaram preços ainda mais competitivos e foram absorvidos pelo mercado popular da autoconstrução. As empresas catarinenses adotaram a estratégica competitiva baseada em produtos com design diferenciado e alto valor agregado.

No governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC) a política industrial foi rechaçada da pauta, pois era concebida como a geradora de instabilidade e obtinha oposição declarada do Ministério da Fazenda. Ressalta-se a tentativa dos Fóruns de Competitividades criados pelo Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) como espaço de consonância com as indústrias, o que acabou não demostrando eficácia. Exemplo disso foi a inconstância institucional entre os anos de 1999 a 2002, quando por essa pasta passaram cinco ministros.

Com uma conjuntura de relativa estabilidade econômica, altas taxas de juros e real valorizado, o governo de FHC foi caracterizado pela primarização das exportações e pela destruição de elos importantes da indústria nacional.

Nesse período, excetuando-se a construção de unidades habitacionais de luxo, em pequeno número, o setor de revestimentos cerâmicos foi sustentado basicamente pelo mercado de reformas, autoconstrução e pelas exportações. Não houve uma política pública para promover o crescimento do mercado interno ou apoiar a modernização da indústria cerâmica. Coube às cerâmicas rever suas estratégias e realizar as restruturações organizacionais e/ou produtivas necessárias.

Após 20 anos de “jejum”, o governo Lula anunciou em 2004 uma nova política industrial. A última iniciativa havia sido durante o governo Sarney. O objetivo da Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE) estava embasado no desenvolvimento da indústria nacional através de sua modernização e inovação. Outro ponto importante era promover um ambiente institucional a fim de fornecer subsídios para a política industrial fundamentado na colaboração entre entidades governamentais, tais como, o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), o Ministério da Fazenda, e o MDIC.

A PITCE teve como base o desenvolvimento tecnológico e inovação, a inserção internacional, os setores estratégicos (tecnologias de informação e comunicação, semicondutores, fármacos, software e bens de capital) e as atividades portadoras de futuro (biotecnologia, nanotecnologia e energias renováveis). Ainda que fosse uma política de longo prazo e não tenha obtido efeitos surpreendentes, sua importância esteve em reconduzir a indústria nacional ao centro das políticas públicas.

Outras iniciativas foram elaboradas durante o governo Lula: a redução do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) para bens de capital a partir de 2004; neste mesmo ano a Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI); a Lei de Inovação e a Lei do Bem em 2005 e a Politica de Desenvolvimento Produtivo (PDP) que foi dificultada pela crise internacional.

A PDP formulada pelo MDIC em cooperação com os ministérios da Fazenda e da Ciência e Tecnologias e com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), em 2008 possuía o propósito de gerar crescimento econômico e alavancar as exportações. Baseada no diálogo com o setor empresarial e no estabelecimento de metas que pretendiam acelerar o investimento fixo, estimular a inovação, ampliar a inserção internacional do Brasil e aumentar o número de micro e pequenas empresas exportadoras.

O governo Lula da Silva manteve uma política econômica de juros altos e cambio de mercado, o que tornou a política industrial limitada. Apesar disso, pode-se dizer que a política industrial serviu de apoio à inovação, ao crédito público e mudanças normativas que desoneraram investimentos e a exportação, e que após 2008 serviram como medidas anticrise. Desta forma, seu governo ficou marcado pelo desenvolvimento econômico e social e sucessivos aumentos do Produto Interno Bruto (PIB).

Essas políticas favoreceram o setor de revestimentos cerâmicos brasileiro. O crescimento da demanda foi ocasionado por diversos fatores, dentre eles, destacam-se as políticas públicas adotadas pelo Governo Lula para o fortalecimento do setor imobiliário: como a baixa de juros no setor imobiliário; maior aporte para o financiamento da casa própria; planos especiais de financiamento para funcionários públicos; obras públicas; redução do IPI para alguns tipos de revestimentos cerâmicos; criação do Minha Casa Minha Vida, entre outros.

Essa conjuntura beneficiou consideravelmente as indústrias cerâmicas paulistas focadas na produção de revestimentos populares. As médias e pequenas cerâmicas catarinenses sempre posicionadas para abastecer o mercado interno obtiveram um período de crescimento e expansão. A Ceusa e a Pisoforte, por exemplo, instalaram novas fábricas com maquinário altamente moderno, Novagres e Firenze, nos anos de 2006 e 2007 respectivamente, aumentando as suas capacidades de produção. Por conseguinte, ocorreu uma mudança nas estratégias do polo ceramista catarinense, as maiores empresas também se direcionaram ao mercado interno a partir de 2008. Para que esta estratégia desse resultado positivo, o mercado precisava crescer e continuar aquecido, fato que ocorreu até 2014.

Na “era Lula da Silva” percebeu-se na indústria cerâmica a ampliação da capacidade produtiva de 303,0 milhões m2 entre 2003 e 2010, contínuo aumento da produção e uma leve queda nas vendas no mercado brasileiro nos primeiros três anos de seu governo. A partir de 2006, observa-se o crescimento contínuo das vendas no mercado interno. Na exportação ocorre o contrário, observa-se um boom de exportações nos anos de 2003 a 2005 e uma considerável queda a partir da crise de 2008. (Ver tabelas 1, 2, 3 e 4.).

O governo Dilma inicia com uma conjuntura internacional desfavorável que enfraqueceu as expectativas da PDP. Para o período de 2011-2014 se institui o Plano Brasil Maior (PBM) que definiu a política industrial, tecnológica, de serviços e de comércio exterior. Ele focava a inovação e a produção nacional para impulsionar a competitividade da indústria brasileira nos mercados nacional e internacional. Esse plano que integrava vários ministérios e órgãos do Governo Federal promoveu a desoneração da folha de pagamentos de quinze setores e a criação do programa Reintegra, responsável pela devolução imediata de crédito tributário à indústria exportadora.

Estabeleceu-se medidas de defesa contra as práticas de dumping, fortalecimento dos investimentos à inovação, formação profissional e apoio a instituições de investimentos. Ocorreram políticas setoriais para as cadeias produtivas (petróleo, gás, indústria naval, automotiva, aeronáutica e espacial, saúde, do, de bens de capital, das tecnologias de informação e comunicação e de defesa) que proporcionariam um efeito multiplicador sobre os demais setores.

Essa nova política industrial baseou-se no fortalecimento das cadeias produtivas. Para o setor de revestimentos cerâmicos os benefícios mantiveram-se baseados no crédito facilitado para a casa própria, redução do IPI e ampliação do Minha Casa Minha Vida, que fomentou a indústria de construção civil e material de construção e acabamento. Foi no governo Dilma que as moradias passaram a ser entregues com revestimento cerâmico também na sala e nos quartos. Até então, eram revestidas somente as áreas úmidas como banheiro e cozinha. Além disso, o papel do BNDES, reforçando o PBM, garantindo acesso ao crédito para investimento em design e compra de máquinas possibilitou à inovação e a modernização da indústria cerâmica.

Houve outros pacotes de estímulo a economia brasileira que beneficiaram o setor, tais como: a redução de tarifas da energia elétrica; estímulos para a construção civil através do financiamento habitacional e desoneração de sua folha de pagamentos; redução da alíquota de PIS/Confins pra os fabricantes de matérias-primas para a indústria química, o que repercutiu no setor de coloríficios.

Durante o governo Dilma percebeu-se um contínuo aumento da capacidade produtiva através da construção de novas fábricas e implantação de novas linhas, recuperação do crescimento das exportações, ampliação da produção e das vendas para o mercado interno até 2014. Em 2015 já se percebe os efeitos da instabilidade política e seu agravamento após posse de Michel Temer, que já repercute nos dados de 2016. (Ver tabelas 1, 2, 3 e 4.).

Na década de 1990, o Estado brasileiro influenciado por uma “onda” neoliberal (governos de Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso) começou a realizar diversas ações em prol da flexibilização do setor aéreo no Brasil, que visavam: i) estimular a concorrência entre as companhias aéreas e, ii) combater os monopólios existentes entre as companhias aéreas no país (que ainda persistem).

Entretanto, boa parte dos objetivos destas ações não foram findados e possibilitaram a criação de novas regulamentações que facilitaram a inserção no mercado brasileiro de companhias aéreas internacionais, em detrimento das nacionais. Essa dinâmica, constata-se no transporte aéreo de cargas, em que, as companhias aéreas nacionais transportaram 42% e, as estrangeiras 58% do total exportado pelo Brasil, para o ano 2000 (ANUÁRIOS ANAC, 2001).

A explicação para o aumento dos fluxos aéreos no Brasil na década de 1990 baseia-se, em grande medida, na abertura abrupta comercial, sendo este, um “movimento” mundial que vinha ocorrendo desde a década de 1970 na Europa, Ásia e nos EUA. Já os fluxos aéreos gerados no período Lula (2003 – 2010), foram efeitos, principalmente, dos resultados econômicos positivos alcançados em seu governo, os quais, fizeram com que houvesse o aumento da produção e consumo de produtos transportados pelo modal aéreo, isto é, de mercadorias de alto e médio valor agregado.

Transcorridos os dois mandatos do governo Lula, o cenário nacional encontrava-se totalmente modificado e, ao contrário da década de 1990 (era FHC), os resultados gerados e alcançados, a partir de algumas políticas públicas (até o ano de 2010) foram extremamente positivos: i) Baixa taxa de desemprego (5,3%); ii) elevação do PIB à 7,5%; iii) expansão do crédito, o que estimulou o aumento do padrão de consumo da população, entre outros ganhos sociais (saúde, educação etc.).

Desta forma, com o aumento da renda dos brasileiros (era Lula), intensificou-se a produção, a montagem e o consumo de produtos de médio e alto valor agregado, antes consumidos apenas por uma pequena faixa da população, o que se refletiu no aumento dos fluxos de insumos e mercadorias movimentadas pelo transporte aéreo (celulares, TVs, tablets etc.).

Ora, a partir de 2002, o aumento da renda e do poder de consumo dos brasileiros, somados à produção mundial de produtos de alto valor agregado (transportados pelo modal aéreo), fizeram com que as importações desses produtos crescesse no Brasil. Vale ressaltar que, ao contrário do que se propaga pela grande mídia, para alguns setores da economia, como a indústria de alta tecnologia, também é importante importar insumos e bens de capital, pois isso é convertido em produção e consumo, consequentemente, estimula a geração de emprego e renda a população.

O aumento dos fluxos de cargas de alto valor agregado no Brasil pressionaram a capacidade infraestrutural dos aeroportuárias, no que se refere a eficiência, agilidade, segurança, custos e modernização. Ao analisarmos os investimentos em infraestrutura aeroportuárias no Brasil, no período de 1995 a 2009, constata-se que, além do baixo crescimento da economia, no decorrer do mandato do presidente Fernando H. Cardoso, houve reduzidas taxas de investimentos para o setor aéreo (Tabela 01).

Os dados demonstram a carência de investimentos, o que resultou em perdas de competitividade para o setor aéreo de cargas no Brasil. Visto que, não é incomum a presença de aeroportos localizados em regiões que possuem representatividade populacional e econômica importantes e que não apresentam capacidade infraestrutural para operar aviões cargueiros de médio e grande porte ou que estão há alguns anos esperando reformas estruturais como: o aeroporto internacional Ministro Victor Konder, no munícipio de Navegantes/SC.

Os investimentos em infraestruturas aeroviárias dependem, em grande medida, de quatro pilares que influenciam diretamente no montante e na forma que os recursos são aplicados no setor aéreo, e podem se configurar desta maneira: i) estudos de demanda das movimentações globais e nacionais de cargas e passageiros de longo prazo; ii) análise da organização do mercado mundial e nacional e; iii) política estatal para realizar o dimensionamento dos aportes financeiros, por exemplo no formato de concessões.

Com o intuito de reduzir o déficit infraestrutural aeroportuária nos principais aeroportos do país e estimular novos investimentos para aviação regional, o governo da então Presidente Dilma Rousseff iniciou o modelo de concessões aeroportuárias à iniciativa privada no Brasil. A primeira rodada das concessões aeroportuárias, em 2012, propôs enquanto modelo de gestão, manter a Infraero como ente público (49%) e o ente privado (49%). Foram concedidos os aeroportos de Guarulhos/SP, Viracopos em Campinas/SP, Juscelino Kubitschek em Brasília/DF, Galeão no Rio de Janeiro/RJ e em Confins na Região Metropolitana de Belo Horizonte/MG.

Já na segunda rodada, concluídas em 2017 pelo governo do ex-vice-presidente Michel Temer, a figura da Infraero foi descartada e 100% da gestão dos aeroportos de Fortaleza/CE, Florianópolis/SC, Porto Alegre/RS e Salvador/BA está concedida a iniciativa privada, por pelo menos 25 anos.

Como resultado de algumas concessões, o que se vê, são constantes abatimentos e alargamento dos prazos para o pagamento das parcelas fixas referentes as concessões dos aeroportos e que deveriam ser pagas ao Estado brasileiro. O caso mais recente, no mês de maio de 2017, foi do aeroporto de Confins, em que a Anac abateu 3,229 milhões de reais, que seria pago pela BH Airport.

Por fim, a deterioração, a partir da década de 1980, das infraestruturas de transportes e o agravamento da situação nos anos de 1990, foram de natureza política e econômica. Encontram-se neste bojo, o desmoronamento do Estado desenvolvimentista. A partir de 2003, com a retomada do crescimento econômico e o do planejamento de longo prazo para setores estratégicos, como a aviação civil nacional, foi possível notar alguns avanços, no que tange, ao funcionamento e modernização dos aeroportos concedidos, porém, os investimentos para a aviação regional ainda estão muito aquém dos previstos, e que, segundo o Programa de Investimentos em Logística (PIL – Aeroportos) deveriam acontecer logo após a 1ª rodada de concessões.

De fato, não é necessário que o Estado esteja em todas as etapas do desenvolvimento econômico de um país, mas sim no seu planejamento e, principalmente, atento quanto a fiscalização, para que as regras contratuais, impostas ao setor privado, sejam cumpridas.

O saneamento deve possuir destaque nas políticas e programas governamentais, visto que é basilar para a saúde pública e para o desenvolvimento social. Está relacionado ao abastecimento de água potável, ao manejo da água pluvial, à coleta e tratamento de esgoto, à limpeza urbana e ao manejo de resíduos sólidos.

Segundo dados da Organização Pan-Americana de Saúde (Opas), para cada quatro dólares investidos em saneamento básico são economizados dez dólares em saúde pública. No Brasil, houve um avanço no setor na década de 1970 e início dos anos de 1980, com o Plano Nacional de Saneamento (Planasa), visando arrefecer um histórico no país. Mota (2016) revela que saúde, educação e saneamento devem ser temas centrais nas políticas públicas, sendo este último uma forma de medicina preventiva. Em outras palavras, a “vacina” para as doenças transmitidas pela água é o saneamento básico.

O Brasil – considerando suas desigualdades e regiões com falta de equipamentos e serviços de utilidade pública – apresenta reflexos da escassez de investimentos em saneamento ao longo do tempo, caso das elevadas taxas de mortalidade infantil e reduzida expectativa de vida, principalmente em municípios do sertão nordestino e do interior da Amazônia.

As expansões desordenadas e sem planejamento das regiões metropolitanas brasileiras, a falta de investimentos, sobretudo, em áreas periféricas e o rápido crescimento demográfico entre as décadas de 1930 e 1980 agravaram o problema da carência de saneamento básico no país, afetando principalmente as periferias sociais (desestruturadas) e as regiões Norte e Nordeste.

A política neoliberal dos anos de 1990 restringiu significativamente as inversões em saneamento básico no Brasil, sob o argumento do controle fiscal e da redução dos gastos/investimentos públicos. Isso agravou o problema no país e impediu um avanço maior nas ações/medidas sanitárias em bairros e regiões periféricas. Ademais, o atual governo de Michel Temer está retomando fortemente a política liberal no país, com cortes significativos, por exemplo, no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), Programa Minha Casa, Minha Vida, Luz para Todos, Água para Todos e outros.

A retomada dos investimentos em saneamento no Brasil ocorreu nos governos de Lula e Dilma Rousseff, após vinte anos de reduzidas inversões estatais. Segundo dados do Ministério do Planejamento e do Ministério das Cidades, houve a conclusão de 1.058 obras ligadas à água e esgoto entre 2007 e 2015 (total de 104,2 bilhões de reais), beneficiando cinquenta milhões de pessoas.

O PAC – saneamento básico atendeu quase a “população da Inglaterra” em oito anos (2007-2015). Tal fato elucida o compromisso assumido pelo governo federal no sentido de tentar mitigar esse gargalo histórico do Brasil. Nesse período, foram financiadas 2.914 obras pela União ou instituições estatais, com destaque à Caixa Econômica Federal (CEF) e ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), em parceria com estados e municípios. No entanto, 52% das construções do PAC – saneamento básico apresentavam problemas em 2016, como paralisações, erros de projeto/ execução ou ainda não iniciadas, prejudicando, assim, o andamento das obras (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, 2017).

Segundo o Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNI), o abastecimento de água tratada no Brasil atingia 82,5% da população em 2014, mas apenas 48,6% tinham acesso à coleta de esgoto. Os governos de Lula e Dilma Rousseff intensificaram os investimentos comparando-se com os anos de 1990, principalmente com o período de Fernando Henrique Cardoso (tabela 1). Além disso, em 2013, foi criado o Plano Nacional de Saneamento Básico (Plansab), estabelecendo diretrizes, metas e ações de saneamento básico para o Brasil entre 2014 e 2033.

De acordo com o Ministério das Cidades, entre 2003 e 2006, a média de inversões federais em saneamento foi de 1,5 bilhão de reais por ano. Todavia, esse montante aumentou para uma média anual de 7,1 bilhões de reais entre 2007 e 2015, compreendendo o período do PAC 1 e 2. No ano de 2014, somente a União aplicou 11,4 bilhões de reais em obras de saneamento básico no país, além dos financiamentos da CEF e BNDES. Em 2015, mesmo com o severo ajuste fiscal, foram investidos 5,8 bilhões de reais no setor (tabela 1).

O saneamento básico não contribui apenas com a saúde pública e com o desenvolvimento social, mas também pode fomentar o efeito multiplicador interno e o desenvolvimento regional/nacional. Investimentos estatais, participação de empresas públicas de saneamento e adequadas parcerias público-privadas (PPPs) são importantes para expandir as obras ligadas à água e esgoto no Brasil. Ademais, destaca-se a necessidade de avançar no planejamento participativo no país, visando melhor compreender as demandas sociais existentes e qualificar as políticas públicas, especialmente na oferta de saneamento à população.

Concessões adequadas e parcerias com empresas brasileiras podem criar demanda efetiva na economia e movimentar vários setores, como as indústrias de base, cimento e bens de capital, construção civil pesada etc., gerando resultados econômicos e sociais positivos, sobretudo no que tange à criação de empregos e renda.

Ignácio Rangel (1987) destaca que o Estado deve ser, ao mesmo tempo, o poder concedente e o credor hipotecário, isto é, realiza a concessão do serviço ao capital privado e coloca os bens do concessionário em hipoteca, para que, em caso de não cumprimento das metas e das obrigações estabelecidas em contrato, o Estado possa tomá-los como garantia (para evitar prejuízos) e transferir a concessão para outra pessoa jurídica.

Assim, permite-se criar demanda efetiva na economia, estimular a distribuição de renda e valorizar a saúde coletiva, especialmente das pessoas que vivem em bairros e áreas periféricas, com escassez de equipamentos e serviços públicos. A atuação do Estado deve seguir duas estratégias principais, quais sejam: a) realizar inversões em setores antiociosos (saneamento básico, por exemplo); b) estimular os investimentos privados em áreas que demandam maiores recursos (concessões adequadas para obras de água e esgoto).

Por fim, destaca-se que o severo ajuste fiscal, a aprovação da PEC dos gastos e as paralisações de muitas obras decorrentes da Operação Lava Jato estão prejudicando a construção de infraestruturas no país e, em especial, de saneamento básico. No Brasil – diferentemente de outros países como Estados Unidos, Coreia do Sul, Japão e Alemanha – as ações judiciais de combate à corrupção nas grandes empresas (caso das construtoras nacionais) “paralisam as obras”, fato que acaba punindo o trabalhador e as pessoas que necessitam gozar de melhores condições sanitárias e ambientais. Diante disso, é necessário lembrar um princípio básico do Direito: “deve-se punir o réu e não a vítima!”.

Passados quase duas décadas das concessões ferroviárias brasileiras é possível observar que o discurso do governo do período de que a atuação de empresas privadas resolveria os problemas decorrentes da falta de investimento da malha nacional, como: os dormentes danificados, lastros contaminados, trilhos gastos e desalinhados, sinalização deficiente, pátios sem equipamentos e operação onerosa, não se concretizaram. As concessionárias priorizaram corredores de exportação específicos e consequentemente desativaram e subutilizaram trechos de acordo com o interesse das mesmas e os produtos que o mercado externo buscava, sem uma preocupação com o mercado interno e a integração produtiva nacional.

Em uma tentativa de alterar alguns dos problemas identificados, em 2012, o Governo Dilma, através do Programa de Investimento em Logística (PIL) propôs a implantação de um novo modelo de concessão com a separação do fornecimento da infraestrutura ferroviária (vias, pátios e sistemas de controle de tráfego) e o serviço de operação, principalmente em função das características dos novos projetos. A Ferrovia Norte-Sul, por exemplo, é uma via férrea troncal que ligará o norte do país ao sudeste, e quando concluída, também ao sul. Por integrar todo o país não é interessante que ela seja concedida no modelo vertical para a atuação de uma única empresa, ao contrário o ideal é que ela seja integrada a malha nacional e diferentes operadoras tenham o acesso a mesma.

Trata-se de um processo de desverticalização do transporte ferroviário, ou seja, separação entre a infraestrutura e a operação. Este modelo de separação vertical previsto pelo PIL é próximo ao que foi adotado na União Europeia, na década de 1990. Ela definiu a separação vertical como forma de introduzir a concorrência nas ferrovias e melhorar a qualidade dos serviços. No caso brasileiro, a Valec forneceria a infraestrutura, faria a negociação de preços e a venda da capacidade da via para as transportadoras e operadoras de serviço. Caberia a empresa pública fomentar as operações ferroviárias através do aumento da capacidade no subsistema federal e promover a interoperabilidade da malha, de modo a não deixar malha com capacidade ociosa e ampliar a competição no setor.

A mudança do modelo de concessão estabeleceu novos desafios para a gestão do modal ferroviário nacional, ao mesmo tempo em que surgiram vários questionamentos quanto operacionalidade e às vantagens e desvantagens do modelo desverticalizado para a realidade brasileira. A principal vantagem seria criar a concorrência no serviço, eliminar possíveis discriminação de usuários pelo prestador de serviço e a possibilidade de diminuição do custo de capital associados as vias férreas. No Brasil isto tem um caráter a mais tendo em vista que os maiores operadores ferroviários são empresas ligadas ao setor produtivo e que possuem seus próprios produtos para transportar. Assim, além de aumentar a concorrência dentro do modal a alteração também permitirá o acesso de diferentes produtores ao modal, não somente de commodities, mas também de carga geral por meio da expansão do uso de contêineres. A possibilidade de empresas prestadoras de serviços de transporte ou usuários dependentes poderem transportar cargas pela malha diminuirá os custos e o tempo de circulação, permitindo maior fluidez entre as diferentes regiões. Os usuários da malha em Santa Catarina, Pernambuco e Minas Gerais, por exemplo, poderiam ser estimulados a usar a ferrovia. Com um maior número de operadores a produtividade dos trechos seria maior, assim como o retorno social, devido a retirada de caminhões das estradas.

Para este modelo funcionar é necessário uma série de adequações técnicas, uma vez que um operador não poderá mudar as especificidades do material rodante para se adequar a diferentes infraestruturas ferroviárias, sistemas de sinalização e comunicação. Atualmente existe uma incompatibilidade entre os sistemas das concessionárias no Brasil.

À despeito dos problemas técnicos e normativos, aqui apenas pincelados, para aplicação de referido modelo de operação ferroviário no Brasil, ele foi um avanço pois iniciou a discussão do monopólio e abriu o cadastro para Operadores Ferroviários Independentes (OFI) usar a malha férrea, que vale lembrar, é pública. Contudo, ainda durante o processo de debate e início da abertura, a desaceleração da economia brasileira no ano de 2015 travou o processo de investimentos em obras de infraestruturas e o governo do período sinalizou a possibilidade de prorrogação dos contratos das atuais concessionárias.

A instauração do Governo Temer alterou significativamente pontos importantes para a melhoria do sistema ferroviário nacional. De modo que passados apenas cinco anos do início da discussão no Brasil, a qual tampouco se tratou de um enfrentamento direto dos problemas das concessões ferroviárias, o país é confrontado com um retrocesso à política neoliberal da década de 1990. Apesar de prever a disponibilização de capacidade mínima de transporte para terceiros, quando couber, e a relicitação do objeto de contrato em caso de descumprimento de disposições ou incapacidade financeira, o atual governo retoma o discurso do final do século XX e está em vias de retroagir e cometer exatamente os mesmos acordos de interesse com grupos específicos, os quais são totalmente contrários ao interesse nacional.

O processo de alteração iniciou com a promulgação da Lei nº 13.334 de 13 setembro de 2016 a qual cria o Programa de Parcerias de Investimento (PPI), projeto do atual governo para ampliar os investimentos, via adoção de um modelo de concessão que atraia mais a iniciativa privada e novas privatizações, com a justificativa de que isto irá tirar o país da crise.

No que se refere respectivamente ao modal ferroviário nacional o PPI definirá os projetos ferroviários prioritários e o modelo de concessão e contratos com a iniciativa privada. Dentre os objetivos do PPI está a “assegurar a estabilidade e a segurança jurídica, com a garantia da mínima intervenção nos negócios e investimentos” e “fortalecer o papel regulador do Estado e a autonomia das entidades estatais de regulação”, portanto, tem-se que não haverá mudança na liberdade de atuação das concessionárias e uma fiscalização rigorosa, por parte da ANTT, no sentido de fazer cumprir os acordos e responsabilidades previstos nos contratos. O programa incluiu três obras ferroviárias, sendo que duas já estão em execução, a saber: o trecho entre Palmas e Estrela D’Oeste da EF-151 e entre Ilhéus e Caetité da EF-334 (Ferrovia de Integração Oeste-Leste). E o projeto a ser executado a EF-170 (Ferrogrão) que neste programa aparece com o traçado de Sinop/MT até Mirituba/PA ao invés de Lucas do Rio Verde/MT a Mirituba.

O golpe efetivo sobre o modal ferroviário foi a promulgação da Medida provisória nº752, de 24 de novembro de 2016. Esta estabelece as diretrizes para a prorrogação e relicitação dos contratos de concessão rodoviárias, ferroviários e aeroportuárias. De modo que, as atuais concessionárias poderão renovar o contrato de concessão por igual período ao contrato anterior, por meio da inclusão de investimentos não previstos na concessão vigente. A medida define que a prorrogação seja condiciona pela prestação de serviço adequada, por parte da concessionária. O que é uma contradição tendo em vista que este critério eliminaria parte das atuais concessionárias, devido ao abandono de ramais ferroviários e também descumprimento das metas, como pode ser observado pelo número de processos no Ministério Público e outros órgãos contra as mesmas.

Ao mesmo tempo, a prorrogação das atuais concessionárias dificultará o uso da malha por terceiros. As atuais operadoras controlam as vias de acesso aos principais portos, estes trechos possuem pequena capacidade ociosa e alguns ainda tem restrições de horários e velocidade por cortarem áreas urbanas. Estas especificidades limitará a atuação de operadores independentes e a capacidade de tráfego dos mesmos. Sem uma definição clara de quais serão os tipos de investimentos exigidos das concessionárias para a prorrogação e com os cortes nos investimentos públicos tem-se que a capacidade de tráfego das malhas não se alterará de modo a absorver o aumento da demanda do setor produtivo e a demanda de novos operadores.

Outro artigo de respectiva medida provisória permite que a entidade competente desvincule ramais ferroviários propondo parâmetros diferenciados para cada contrato. De fato, este item permite que as atuais concessionárias realizem a prorrogação somente dos trechos com maior produtividade e o restante seja negligenciado com o respaldo dos entes públicos. A Rumo, por exemplo, manifestou interesse de prorrogar a concessão somente da malha paulista, que liga Rondonópolis/MT a Santos/SP, por ser o trecho com maior produtividade de toda a sua malha. O restante da malha que já acumula prejuízos, haja vista, a falta de investimento da América Latina Logística, durante toda a concessão, será desassistida e os usuários da mesma serão obrigados a migrar para as rodovias.

Um último ponto igualmente representativo do direcionamento da política de transporte ferroviário de modo a atender o interesse das empresas controladoras das concessionárias, sem nenhuma preocupação com o provimento de um sistema ferroviário de qualidade para o país, é a definição de que a União está autorizada a compensar haveres e deverem de natureza não tributária com as concessionárias, inclusive pela devolução de trechos ferroviários, e estes valores poderão ser utilizados para o investimento, diretamente pelos respectivos concessionários. Este artigo faz referência direta ao caso da Ferrovia Centro Atlântica. Esta concessionária, controlada pela Vale, recebeu autorização da ANTT, através da Resolução 4.131 de 03 de julho de 2013, a proceder a devolução de quase metade da malha originalmente concedida. Ao total seriam 3.989 km de vias férreas devolvidas.

A resolução definiu que a ficaria assegurada à FCA uma capacidade operacional, equivalente a entregue na devolução, nos novos trechos ferroviários que estavam previstos para construção no Programa de Investimento em Logística (PIL). Segundo o documento a realização de investimentos pela concessionária seria mais benéfica para o sistema ferroviário nacional do que o pagamento em espécie. Todavia, os contratos das concessões já constam a necessidade de investimentos, apesar de não especificar quais sejam, sendo assim, o dinheiro seria utilizado para fazer obras de manutenção e de melhoria na malha que já são de responsabilidade da mesma.

Em desacordo o Ministério Público entendeu a resolução como um privilégio dos interesses privados em detrimento do patrimônio público e resolveu por determinar que a ANTT revogasse toda a Resolução 4.131[1]. Por se tratar de trechos economicamente viáveis o MPF considerou que se tratava de destruição pura e simples das linhas férreas, com imensos danos aos cofres públicos e ao patrimônio cultural. Esse caso elucida as recorrentes falhas e omissões da ANTT em fiscalizar e fazer cumprir as obrigações contratuais pelas concessionárias ou ao contrário ao fazer prevalecer o interesse das mesmas. Portanto, o Art. 24 da Medida Provisória legitima um crime contra o patrimônio público.

A Medida Provisória 752 foi prorrogada até maio e segue em tramitação em regime de urgência na Câmara dos Deputados para se tornar lei. Novas emendas podem ser inseridas, mas apenas com os artigos, aqui apontados, do texto base fica claro os objetivos de manutenção de um modelo de monopólio que não fomenta a expansão do modal ferroviário no Brasil, tampouco contribui para o desenvolvimento regional e integração nacional.

[1] Inicialmente a ANTT alterou o texto da Resolução nº4131 com a Resolução nº 4160, de 26 de agosto de 2013. Em 2015 foi realizado uma nova mudança com a resolução nº 4750, de 18 de junho de 2015 que substituiu uma das planilhas de obras a serem executadas e em 2016 foi revogado os dispositivos que previam a desativação de trechos economicamente viáveis, através da resolução nº5101, de 16 de maio de 2016.